公元前二百二十一年，三十九岁的嬴政坐在咸阳宫的大殿上。六国的旗帜刚刚倒下，地图第一次连成了一整片。可这位新称「始皇帝」的人，眼下要面对的，不是又一场战争，而是一道更难的题：这么大一片天下，该怎么管？
朝会上，丞相王绾先开口。他说，燕、齐、楚这些地方离都城太远，不封几个王子去镇守，恐怕压不住。这话听着很在理。周朝就是这么干的，分封子弟同姓，诸侯林立，天下才安稳了几百年。
大殿里多数人点头。廷尉李斯却站出来反对。他说，当年周文王、周武王分封的子弟同姓多得是，可血缘一疏远，照样互相攻打，像仇人一样，周天子根本管不住。分封诸侯，不是安定天下，是埋下战乱的根。李斯的话很硬。他主张的，是把天下分成若干郡县，长官由朝廷任命，随时可换可撤，不得世袭。
嬴政听完，说了一句话：天下苦于战乱不休，就是因为有诸侯王。如今刚安定下来，又去分封，这是自己给自己造兵灾。李斯的意见，是对的。于是，分天下为三十六郡。郡下设县，官吏由中央任免，不再靠血缘分地盘。这套制度，就是郡县制。
郡县的长官不世袭，干得好就升，干不好就撤，领的是朝廷的俸禄，不是自己的封地。郡有郡守管民政，郡尉管兵，郡监御史管监察，三职分设，互不统属，谁也不能一手遮天。县有县令，县下有乡、有亭、有里，里下设什伍，一家犯法，邻家连坐。这一点是关键——权力不再跟着血缘走，而是跟着官职走。
其实，主张分封的不止王绾。后来还有博士淳于越，在一次宴会上又提出，不学古制、不分封子弟，国祚就长不了。李斯再次反驳，说这些人不师今而学古，拿古制来否定当下，只会惑乱人心。秦始皇又一次站在了李斯这边。这一选，影响了两千多年。此后无论哪个朝代，都在这套框架里打转。而「皇帝」这个称号，也是他这一朝才有的——取「三皇」的「皇」、「五帝」的「帝」，合成一个新词。统一之后，他还做了几件大事：书同文、车同轨、统一度量衡和货币。书同文，是以秦国的小篆为正体，李斯等人写了范本，颁行天下；货币改成圆形方孔的半两钱，各国那些刀形、铲形的钱一律作废；度量衡照商鞅变法时定下的标准器，一式一样地铸出来，发到各郡。这些，都是为了让那三十六郡真正拧成一股绳。一个决定，看似只是「封不封王」，实则决定了这个国家往后是散成许多小国，还是长成一个整体。他赌的是后者。历史，站在了他这一边。
❝最难的不是打下天下，是决定天下该用哪种方式去管。选对了框架，后来的事才有个样子。❞